Relazione sul bilancio di previsione 2002

Relazione del sindaco Leonardo Domenici presentata in consiglio comunale sul bilancio di previsione per l'anno 2002."La relazione che oggi presentiamo non può che rimandare, per molti suoi aspetti, alla recente relazione svolta, davanti a questo stesso Consiglio, in sede di presentazione del Documento di Programmazione Economica. In quel documento – e anche nella relazione presentata al Consiglio – si faceva riferimento alle linee strategiche che avrebbero caratterizzato la definizione del Bilancio di Previsione 2002. Esse, sia pure indicate in modo necessariamente molto generale, indicavano fra le priorità: L'innovazione e la trasformazione della città; L'esigenza di riequilibrare le competenze fra il Comune e il resto della città metropolitana; L'esigenza di una più efficace organizzazione della mobilità; Il miglioramento della qualità urbana (da cui possiamo far discendere, ad esempio, gli sforzi prodotti in tema di mantenimento dei servizi e della spesa sociale, l'attenzione ai temi dell'ambiente, l'impegno nel settore urbanistico e del recupero edilizio, i nuovi investimenti nel settore della cultura e dello sport).Gli assi strategici così indicati venivano poi ampiamente sviluppati nello stesso Documento di Programmazione Economica e Finanziaria ed è a quel Documento che si rimanda per una maggiore comprensione delle scelte che sovrintendono la formazione del Bilancio di Previsione 2002.Nella relazione che accompagnava la presentazione di quel Documento si ricordava la necessità di "tracciare le priorità strategiche per il futuro della città", esigenza che non poteva e non doveva essere disgiunta "dalla spasmodica attenzione ai temi della vivibilità quotidiana, ai piccoli problemi che vivono tutti i giorni i cittadini (dal traffico alla pulizia della città, dalle aree verdi alla sicurezza)".Il bilancio, nelle sue linee di fondo – si ricordava ancora – "cerca di rappresentare e definire questo raccordo, cerca di essere strumento di mediazione fra governo quotidiano e prospettiva strategica, quindi strumento principe della politica, cioè strumento del ‘governo della città', che è poi la sostanza stessa della politica, della capacità di stimolare potenzialità di crescita e di esprimere un progetto coerente e condiviso, cogliendo le dinamiche del cambiamento sociale ed economico".Ciò che ci preme sottolineare in modo particolare è l'impegno nel consolidamento e nella riorganizzazione del Welfare, con particolare attenzione allo sviluppo dell'area dei servizi ai minori e delle strutture di accoglienza, alla riorganizzazione del Servizio di Assistenza Domiciliare, all'espansione della rete dei Centri Diurni, alla riqualificazione, sviluppo e promozione del Servizio di Teleassistenza, cui si affiancheranno alla gestione delle Residenze comunali, il sostegno nei riguardi delle Associazioni che operano nel campo dell'aiuto domiciliare e territoriale alla terza età, senza dimenticare l'area dei servizi ai disabili, quella di promozione della salute e della salute mentale, il settore rilevantissimo delle Reti di Solidarietà e del volontariato (per il quale è in fase di elaborazione un progetto di coinvolgimento della Terza Età), oltre a quella, già consolidata, riguardante le strutture residenziali e diurne per il ricovero di anziani e disabili.Un impegno, questo, non vanificato dalle pesanti decurtazioni dei trasferimenti statali che hanno caratterizzato anche l'ultima Legge Finanziaria e dal progressivo, inevitabile esaurimento della possibilità di ricorrere in modo efficace alle già scarse leve fiscali a disposizione dei Comuni.Da tempo, abbiamo espresso – anche in sede ANCI – la necessità di superare la logica dei trasferimenti; nella realtà, dobbiamo ancora una volta lamentare, come è già capitato in occasione della presentazione dei Bilanci di Previsione 2000 e 2001, l'assenza di una reale autonomia impositiva da parte dei Comuni che riconosca e, in certo senso, esalti le specificità socio-economiche dei rispettivi territori e costituisca di fatto l'ossatura della costruzione di un autentico Stato federale.In questo quadro, diventa quanto mai necessario che si dia seguito allo spirito e al dettato della Riforma Costituzionale, attraverso l'emanazione di quei Decreti attuativi che rappresentano il presupposto giuridico, per i Comuni, per poter accedere a nuove entrate.Infatti, anche per quanto riguarda la compartecipazione al gettito IRPEF prodotto sul territorio, il testo della finanziaria finisce per vanificare il beneficio di cui godrebbero i Comuni italiani nel momento stesso in cui si limita tale compartecipazione alla concorrenza degli attuali trasferimenti. C'è da aggiungere peraltro che anche se l'aliquota venisse riportata al 4,5% sul gettito IRPEF non si avrebbe per Firenze, come per moltissimi altri grandi Comuni, alcun effetto positivo sulle entrate in quanto tale introito è inferiore rispetto agli attuali trasferimenti. In merito a questi ultimi, occorre sottolineare che i trasferimenti statali sono passati dai 288 miliardi di lire del 1996 (€ 149 milioni) ai circa 198 previsti per il 2002 (€ 102.5 milioni), con una decurtazione di circa 90 miliardi (€ 46.5 milioni).D'altro canto, e questo dato riteniamo sia particolarmente significativo riguardo alle scelte politiche che sovrintendono alla definizione di un Bilancio di Previsione, nel solo periodo 1998-2002 la spesa corrente per servizi sociali (limitando questi ai soli settori della Pubblica Istruzione, dello Sport e della Sicurezza Sociale) è aumentata dai 101 miliardi di lire del 1998 (€ 52.2 milioni) ai 137 previsti per il 2002 (€ 70.8 milioni) con un incremento di circa 27 miliardi di lire nel solo biennio 2001/2002 (€ 13.9 milioni).Anche per quanto concerne il Bilancio straordinario, gli investimenti nei servizi sociali sono passati dai 13.5 miliardi di lire (€ 6.9 milioni) del 1998 ai circa 31 miliardi di lire (€ 15.8 milioni) previsti per il 2002, che testimoniano l'impegno dell'Amministrazione Comunale in questo settore.Per quanto concerne più direttamente il Bilancio di Previsione 2002, i trasferimenti statali subiranno una decurtazione di circa 8 miliardi di lire (€ 4.1 milioni), a cui si aggiungeranno ulteriori tagli nel settore casa e immigrazione (altri 3.5 miliardi di lire, € 1.8 milioni), mentre non sembra trovare ancora risposta l'esigenza delle Amministrazioni Locali di ottenere la restituzione del c.d. "Taglio Dini" (circa 15 miliardi per Firenze, € 7.7 milioni) e il rimborso totale dell'I.V.A. corrisposta sui Contratti di servizio.ENTRATE TRIBUTARIEIn ordine alle entrate tributarie, si sta riducendo in modo significativo il margine di recupero evasione. Al riguardo, occorre sottolineare come, nell'ultimo quinquennio, la Direzione Entrate del Comune di Firenze sia stata capace di recuperare circa 112 miliardi di lire (€ 57.8 milioni) di evasione dei diversi tributi comunali.Solo nel corso del 2001, l'importo si è attestato sui 23 miliardi di lire (€ 11.8 milioni), contro i 15 previsti (€ 7.7 milioni). E' evidente che il programma di recupero dell'evasione fiscale non potrà che subire, già a partire dal 2002, una inevitabile e fisiologica flessione (circa 12 miliardi di lire in meno, € 6.2 milioni).Per quanto riguarda, invece, le entrate correnti, la situazione è la seguente:I.C.I. – Come si è detto, le entrate per recupero evasione si vanno riducendo per il duplice motivo della riduzione degli anni tributari da verificare, nonché della minore incidenza dell'evasione per effetto proprio della politica di rigorosi controlli effettuati dal Comune; il gettito base tende quindi progressivamente a stabilizzarsi.TARSU – Anche su questo versante, gli ultimi anni, come noto, sono stati caratterizzati da un forte incremento dell'attività accertatoria, che ha comportato un sensibile aumento del gettito complessivo del tributo per ogni singolo anno nonché un incremento significativo di tipo strutturale, derivante dall'ampliamento della base imponibile, che può conteggiarsi, per l'intero periodo considerato e al netto delle manovre tariffarie, in circa 10 miliardi. Il 30 settembre 2001 è stata conclusa l'attività di recupero evasione su larga scala iniziata nel 1997. Per il 2002 il gettito TARSU potrà derivare quasi interamente dalla sola applicazione delle tariffe vigenti alle superfici tassabili. Verrà, cioè, meno, per questo cespite interamente, a partire dal 2002, l'importo quantitativamente rilevante del recupero della tassa per gli anni pregressi.Riguardo alle altre voci di entrata, occorre dire che, per quello che concerne il COSAP, la manovra effettuata nel corso del 2001 non può che essere confermata anche per l'anno 2002 e i successivi, salvo gli opportuni aggiustamenti da attuare anche in base alle sollecitazioni provenienti dalle categorie economiche interessate, nonché alla continuazione dell'attività di recupero di evasione interessante la TOSAP, il canone istituito con delibera 52/11 del 1996 e il COSAP.Per quello che riguarda, invece, il Canone Impianti Pubblicitari si può affermare che l'incremento del gettito del canone per il triennio 2002/2004 deriverà essenzialmente dalle nuove iniziative pubblicitarie che la Direzione Sviluppo Economico sta predisponendo, che si presume entreranno a regime in maniera graduale, la cui entità non potrà che essere limitata.Per quanto attiene infine alle entrate per tariffe sui servizi a domanda individuale, la manovra tariffaria già deliberata prima dell'apertura dell'anno scolastico non consente ulteriori incrementi, anche per le caratteristiche dei servizi sottostanti, diretti essenzialmente alle fasce più deboli della popolazione.ANDAMENTO DELLA SPESALa spesa di parte corrente (titolo I del bilancio) rileva un andamento in evidente crescita, parallelamente ad un aumento delle spese per investimenti, passati da Lit. 477.435.816.= del 1999 agli 813.858.632.=del 2000 e a Lit. 751.564.377.= del 2001.Ai fini di ridurre l'impatto degli oneri derivanti dai maggiori investimenti, l'Amministrazione ha agito su due leve, accelerando, da un lato, il programma delle privatizzazioni, con conseguente rimborso del debito pregresso secondo il piano approvato dal Consiglio Comunale nel corso del 2000 e fissato in 110 miliardi di lire (€ 56.8 milioni) ottenuti, appunto, dall'alienazione di quote azionare di aziende partecipate. In secondo luogo, l'innovativa operazione di rimodulazione del debito, con emissione di BOC remunerati a tassi decisamente più convenienti rispetto ai mutui contratti con Istituti di Credito ordinario, che ha portato fin dall'esercizio 2001 ad una riduzione degli oneri finanziari di circa 12,5 miliardi di lire (€ 6.5 milioni). Va detto altresì che il rispetto del patto di stabilità ha consentito di usufruire nel 2001 della riduzione di un punto percentuale sui tassi praticati dalla Cassa Depositi e Prestiti.A questo riguardo, altra previsione particolarmente problematica della Legge Finanziaria è quella concernente i nuovi parametri relativi al Patto di Stabilità. Anche sotto questo aspetto, risulta essere particolarmente difficile conciliare parametri così vincolanti con l'asserita volontà di costruire un autentico Federalismo, soprattutto ove si consideri che l'introduzione di un limite del 6% all'incremento della spesa rispetto all'impegnato 2000 finisce per essere incoerente e difficilmente conciliabile con i parametri previsti per il 2001 (che peraltro il Comune di Firenze ha rispettato).Occorre considerare, inoltre, che, per effetto della recente Riforma Costituzionale, che impone alle Pubbliche Amministrazioni l'obbligo di stipulare contratti di mutuo solo a fronte di investimenti, nel corso del 2002 non si potrà più accedere ai mutui del Fondo Nazionale Trasporti per coprire la spesa derivante dai contratti di servizio con le Aziende di Trasporto Pubblico. Anche questo elemento di novità introdurrà la necessità di far fronte a questo onere (circa 13.5 miliardi di lire, quasi € 7.0 milioni) con le risorse presenti nel Bilancio di parte corrente.Sempre riguardo alla spesa, una voce particolarmente significativa è quella relativa ai maggiori costi del Personale (circa 16 miliardi di lire, € 8.2 milioni), derivanti dalle previsioni contenute nel nuovo Contratto Nazionale di Lavoro, che ha ovviamente ricadute significative anche negli anni successivi a quello del rinnovo, nonchè dalle assunzioni per la sicurezza e il welfare.Preme, però, sottolineare qui un altro aspetto. Anche nel corso della formazione del Bilancio 2002 abbiamo razionalizzato i costi, anche se pare ovvio (o forse dovrebbe esserlo) che, se non si vuole fare della facile demagogia, una politica di risparmi deve passare attraverso studi rigorosi, analisi minuziose dell'efficienza/efficacia dei servizi, introduzione di standard scientifici di comparazione. Il Piano dei Servizi, ad esempio, che ha richiesto un lungo iter di studio e di confronto con le diverse Direzioni, può rappresentare uno strumento utile a questo fine. Ma senza questo lavoro a monte, senza un adeguato supporto in termini di competenze ed esperienze specifiche, riesce difficile immaginare operazioni di risparmio che abbiano il pregio dell'oculatezza, della tempestività e dell'opportunità.E' chiaro che sia sui costi dei servizi, sia su quelli del Personale contiamo, negli anni prossimi, sugli effetti del Piano dei Servizi che abbiamo appena iniziato a discutere. Esiste una letteratura in proposito, superficialmente efficientista ed aziendalista, di cui abbiamo validi esempi nel nostro Paese, che tende a sottovalutare il valore dei servizi che, ad esempio, i Comuni riescono ad assicurare proprio attraverso la spesa sociale.Diventa ancora più significativa, perciò, la scelta di assicurare e, anzi, sviluppare proprio quei servizi che si rivolgono e vengono offerti a quei cittadini che, per motivi economici o di salute o più genericamente sociali, si trovano ad essere in uno stato di necessità. Una scelta politica precisa, che ci sembra tanto più importante ove si considerino i tagli apportati dalla recente Legge Finanziaria e citati all'inizio di questa relazione. Abbiamo fatto, nei giorni della presentazione del Documento di Programmazione, un piccolo screening dei nuovi servizi inaugurati in questi ultimi due anni; preme citarne alcuni, aggiungendo che, nel totale, raggiungono invece la ragguardevole cifra di 57 miliardi di lire (€ 29.4 milioni).La costruzione del Polo scolastico area Vamba (11.4 miliardi di lire), l'apertura di 5 Asili Nido (circa 4.5 mld), l'acquisto di mobili e arredi per scuole elementari e medie (2.5 mld), l'incremento dell'assistenza domiciliare (400 mln), l'istituzione di educatori a domicilio per minori in difficoltà con interventi di doposcuola (1.7 mld), il trasferimento delle pratiche riguardanti gli invalidi civili (800 mln), l'attivazione del Centro Sicuro per madri sole con bambini (306 mln), la realizzazione di un centro multimediale (1.8 mld), la realizzazione di numerosissimi spazi gioco (8 per un totale di 1.1 mld), i servizi di pre e post scuola (700 mln), i contributi in conto affitti e l'incremento dei pernottamenti in struttura (quasi 800 mln), i servizi aggiuntivi nel trasporto disabili (500 mln), la riapertura o l'apertura di alcuni impianti sportivi (Paganelli e Filarete, circa 250 mln), il grande lavoro fatto dall'Ufficio "Città Sicura" (polizze assicurative, consulenza telefonica, ecc. circa 1.2 mld), la ristrutturazione della scuola Matteotti (1.1 mld), la realizzazione del nuovo Centro Cottura di via Veneto (850 mln), l'avviamento della nuova ludoteca del Fuligno, il Centro Giovani nell'area Pettini-Burresi (circa 600 mln), l'emergenza freddo e gli interventi a favore degli anziani (700 mln).INVESTIMENTIIl Bilancio straordinario aggiorna l'elenco delle opere e dei lavori pubblici, già fatto oggetto di programmazione negli anni precedenti. Risultano altresì inclusi una serie di interventi ed opere non previsti e che rispondono ad esigenze sopravvenute che l'Amministrazione intende soddisfare.Si rimanda, per il dettaglio, a tale documento. Occorre sottolineare, comunque, che, seguendo il piano triennale, nel corso degli anni dal 2002 al 2004, si prevedono investimenti da realizzare direttamente per un ammontare di oltre 1.100 miliardi di lire (€ 600 milioni). Inoltre, l'esame delle forme di finanziamento – accertabili nella loro interezza solo in sede di Conto Consuntivo - evidenzia la crescita del finanziamento attraverso il ricorso a indebitamento diretto (mutui o BOC) da parte dell'Ente (il 32% del totale delle risorse destinate agli investimenti per il 1999, il 53% nel 2000, il 57% nel 2001), elemento, quest'ultimo, che si traduce inevitabilmente in un incremento degli oneri finanziari sostenuti ogni anno dall'Amministrazione.LA MANOVRA FINANZIARIACome ricordato nel Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, dalla situazione suesposta scaturisce un quadro tendente ad un incremento dello sbilancio strutturale tra l'andamento delle entrate e le dinamiche della spesa.La formazione del bilancio che resti ancorato agli indirizzi strategici su cui si sviluppa il programma dell'amministrazione non può che comportare il ricorso a manovre che vengano ad incidere su entrambe le componenti del bilancio: reperimento di nuove risorse ed interventi correttivi sulla spesa.Le problematiche relative alle entrate sono state ampiamente dibattute nel corso della formazione del Bilancio di Previsione 2001. Avevamo detto, già in quella occasione, che si trattava di assicurare ai Comuni entrate strutturali proprie, sia in considerazione dei minori trasferimenti da parte dello Stato, sia in considerazione della necessità di dare concretezza alla costruzione di un vero e proprio Federalismo fiscale.E' chiaro che riducendo ulteriormente (e così aspramente) i trasferimenti da parte dello Stato il terreno di riferimento per conseguire incrementi di entrata anche per quest'anno non potrà che avere riguardo alle proprie entrate, cui si potranno aggiungere operazioni di finanza straordinaria.In conclusione, gli elementi di novità apportati dalla Legge Finanziaria, unitamente ai maggiori costi, fra i quali spicca quello del Personale, al Contratto di Servizio ATAF (da coprire integralmente con le risorse del Bilancio di parte corrente) e alle minori entrate dovute alla sensibile riduzione del recupero evasione di tributi comunali, fanno attestare il disavanzo 2002 a 60 miliardi di lire circa (€ 31 milioni).Nonostante gli elementi di difficoltà appena ricordati, l'Amministrazione ritiene comunque di poter rispettare i parametri del Patto di Stabilità previsti dalla Legge Finanziaria 2002, anche grazie ad un'opera di contenimento della spesa che ha ottenuto risultati significativi.La manovra, già ampiamente riportata dagli organi di stampa e, sia pure parzialmente, anticipata nella discussione relativa al Documento di Programmazione, si avvarrà dell'incremento dell' addizionale IRPEF, già deliberata nella misura dello 0,1% nel 2001, dello 0,2%, che consentirà, così, un incremento di entrate di circa 20 miliardi di lire (€ 10.3 milioni).Per quanto concerne la TARSU, dovendo raggiungere il pareggio della tariffa con il costo complessivo del servizio entro la scadenza del 2004, si è ritenuto di prevedere un incremento differenziato fra aziende e nuclei familiari, che consentirà il reperimento di circa 8 miliardi di lire (€ 4.1 milioni).Si è provveduto, inoltre, ad una lieve, ma significativa riduzione dell'aliquota ICI prevista per la prima casa di abitazione (da 5,7 per mille al 5,6 per mille), che si tradurrà in una minore entrata per circa 2 miliardi di lire (€ 1 milione).Più in generale, resta sempre attuale l'esigenza di ampliamento delle entrate strutturali, che è direttamente collegata al peso dei servizi che si scarica sui comuni metropolitani e che non è proporzionato con il proprio bacino (tributario e tariffario) costituito dalla popolazione residente. Per quest'ultima, peraltro, si assiste al tendenziale fenomeno dello spostamento fuori del territorio, ma sempre in ambito metropolitano, con la conseguenza, da una parte, di restringere la base delle entrate, e dell'altra, di non portare alleggerimento proporzionale ai servizi, che continuano ad essere utilizzati. A ciò si aggiungano gli incontrovertibili maggiori costi dei servizi che debbono sostenere le maggiori città d'arte. Di qui l'esigenza di poter applicare un contributo a copertura di quei costi di accoglienza che la città necessariamente deve sopportare in ordine alla permanenza dei suoi ospiti e turisti. Anche se nella Legge finanziaria per il 2002, non compare alcun accenno a tale tipo di contributo, si evidenzia comunque che da uno studio condotto dalla Direzione Entrate emergono alcune previsioni di gettito che potrebbero fare acquisire almeno 10/15 miliardi. Va tenuto conto che sulla questione è stato approvato apposito ordine del giorno da parte del Parlamento.A questo riguardo, l'Amministrazione ha ritenuto di poter reperire nuove risorse incrementando il costo del servizio di Parcheggio e Custodia dei c.d. "Bus Turistici", portando la tariffa ordinaria a € 150 per bus e ottenendo, così, maggiori entrate per un totale di circa 8 miliardi di lire (€ 4.1 milioni).Infine, la situazione delle entrate rispetto al complesso dei servizi e delle attività da garantire richiederà necessariamente il ricorso ad ulteriori interventi di finanza straordinaria allo studio degli uffici del Comune che consentano di far beneficiare al Bilancio di una entità finanziaria rilevante (circa 26 miliardi di lire, € 13.4 milioni). Occorre, infatti, sottolineare come in particolare i contratti di mutuo sottoscritti con la Cassa Depositi e Prestiti vengano, ancora oggi, remunerati a tassi medi che non risultano essere più in linea con l'andamento generale e risultano quindi particolarmente penalizzanti per l'Amministrazione. Il ricorso all'emissione di altre forme di finanziamento meno onerose (emissione BOC) o la rimodulazione del debito, che consenta una razionalizzazione dei flussi di uscita a fronte del pagamento rateale dei mutui stessi, potrebbero essere due elementi, anche combinati, in grado di reperire una quantità di risorse particolarmente significativa.In questo quadro, si permetta di inserire un'ultima riflessione sulla situazione della Finanza Locale. La progressiva riduzione dei trasferimenti statali, l'aumento dei servizi a carico dei Comuni, l'esaurimento delle leve fiscali a disposizione degli Enti Locali, l'assenza di ulteriori entrate strutturali, l'evidente rigidità caratterizzante i Bilanci di ogni azienda e, in particolare, di ogni azienda di servizi, rende estremamente pericolosa e densa di incognite per il futuro la situazione della Finanza Locale. Sta a tutti noi riflettere e confrontarci su questi temi che, sia pur nella loro difficoltà, costituiscono la garanzia del futuro del sistema delle Autonomie Locali che tanta parte ha avuto nella storia del nostro Paese".