Regolamento urbanistico, la comunicazione in consiglio comunale dell'assessore alle Politiche del territorio

Ecco il testo della comunicazione svolta oggi in consiglio comunale sul Regolamento urbanistico dall'assessore alle Politiche del territorio. 

"Lo scorso 29 gennaio la Giunta ha approvato l’avvio del procedimento che condurrà all’approvazione del Regolamento Urbanistico. Sta così per chiudersi il percorso avviato nel giugno 2011 con l’approvazione del Piano Strutturale nel quale si fissarono gli obiettivi e le strategie per il governo del territorio: ora siamo arrivati alla definizione delle norme operative e cioè dello strumento di carattere prescrittivo e conformativo che governerà lo sviluppo di Firenze nei prossimi anni.
Il lavoro svolto, sui cui risultati viene avviato un percorso partecipativo che coinvolge associazioni, categorie economiche e singoli cittadini è stato di grande complessità.Un lavorodi dimensioni mai sperimentate prima, e peraltro necessario per assicurare una piena consapevolezza delle scelte che ci accingiamo ad effettuare e per fondarle su basi davvero solide: le scelte potranno anche non essere tutte condivise, ma i dati su cui le scelte si fondano devono poter essere un patrimonio di conoscenze condiviso e affidabile.
Una prima integrazione del quadro conoscitivo ha riguardato il contesto socioeconomico avvalendosi della disponibilità dei primi risultati del censimento dell’ottobre 2011. Ne viene confermata la ripresa demografica, con circa 20mila abitanti in più rispetto al censimento precedente, soprattutto per effetto del movimento migratorio, con un lieve incremento – vale la pena evidenziare questo dato – anche nell’area UNESCO, caratterizzata da una presenza di una popolazione mediamente più giovane, più scolarizzatae da una maggior incidenza di nuclei familiari monopersonali.
Unaltro ambito che ha indotto ad una riflessione approfondita sull’efficacia della disciplina vigenteè stato quello relativo alle destinazioni d’uso.A questo proposito, con particolare riferimento al centro storico, si è frequentemente rilevato un insufficiente dirigismo della disciplina urbanistica esistenterispetto ai mutamenti di destinazione.In verità, in passato,si è cercatodi governare tali mutamenti con una moltitudine di regole inserite nel Regolamento Edilizio e nei piani di settore (con risultati in effetti non del tutto soddisfacenti). Nel tempo si è assistito ad una proliferazione di norme di carattere urbanistico depositate in strumenti settoriali satellite, creandospesso confusione in termini di ruoloe rango della disciplina.
Si deve inoltre considerare che le recenti normative, note come “SalvaItalia” e “CresciItalia”, nelle parti finalizzate alla promozione della concorrenza, hanno depotenziato nettamente qualunque pianificazione settoriale a livello locale. Basta ricordare le disposizioni in base alle quali sono abrogatetutte le restrizioni per cui un’attività economica è consentita previa una valutazione del fabbisogno o consentita/esclusa in una determinata area e che negano la possibilità di un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato in contesti e condizioni analoghe, ammettendo limiti alla piena concorrenza solo per evitare danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale, con l’ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari e internazionali .
Ci sono insomma i presupposti, desunti dall’esperienza e dal nuovo quadro normativo, perché il Regolamento Urbanistico assuma un ruolo centrale e pressoché esclusivo nella disciplina delle destinazioni d’uso.
Con riferimento aquesta specifica disciplina si ritrova uno degli approcci più innovativi che proponiamo nel Regolamento e che è connesso al concetto di prestazione.
Occorre aprire una parentesi. Il Regolamento Urbanistico è sostanzialmente costituito di due parti: una parte di disciplina ordinaria, non sottoposta a decadenza, che gestisce la trasformazione fisiologica della città e che si attua attraverso l’intervento edilizio diretto, una parte straordinaria (“strategica”) che decade dopo 5 anni.
Per quanto riguarda la parte ordinaria, con una durata illimitata nel tempo, diviene importante che il Regolamento abbia un maggior grado di flessibilità. E’ quanto può consentire un’impostazione prestazionale che,partendo dagli obiettivi da raggiungere, non prefigura un’univoca soluzione per il raggiungimento del risultato auspicato. Si tratta di trovare modalità nuove e più snelle di operare, proponendo “indirizzi” chiari, come per esempio il mantenimento della residenzialità nel centro storico, o il potenziamento del ruolo centrale della produzione culturale, introducendo le necessarie “esclusioni” che dettino le destinazioni realmente incompatibili.
In questo senso il concetto di prestazione che si intende introdurre rappresenta un approccio innovativo perché nonvaluta la compatibilità di una destinazione in base ai parametri fisici che la identificano, ma ne determina piuttosto l’ammissibilità in relazione agli effetti che quella destinazione produce e alle relazioni che questa stabilisce con il contesto circostante.
Per quanto riguarda la parte straordinariadel regolamento, che comprende gli interventi strategici (fra cui gli interventi che richiedono piani attuativi, le nuove attrezzature espazi collettivi),si devono ricordare due elementi di novità, rispetto al PRG del ’98, proprio con specifico riferimento alle dotazioni pubbliche.
Un primo elemento di novità è rappresentato dalla sentenza 179 del 1999 della Corte Costituzionale in base alla quale le previsioni per la realizzazione di opere pubbliche soggette ad esproprio perdono efficacia decorsi 5 anni senza che siano stati approvati i relativi progetti esecutivi. L’eventuale reiterazione del vincoloimpone una congrua motivazione ed un adeguato “ristoro” alla proprietà. La successiva evoluzione giurisprudenziale ha portato a distinguere fra vincolo conformativo e vincolo espropriativo, soggiacendo solo quest’ultimo alla decadenza quinquennale. Si apre dunque una riflessione che parte dalla considerazione realistica delle risorse pubbliche disponibili. Occorre oggi chiedersi se, in luogo di vincoli preordinati all’esproprio, non possano ipotizzarsi vincoli di destinazione che consentano un uso pubblico del benelasciando spazio all’iniziativa privata nella realizzazione e gestione.
Un secondo elemento di novità è rappresentato dal fatto che la trasformazione della città “a volumi zero”avviene attraverso la sua rigenerazione e non attraverso la sua espansione. Mentre in passato gli standard per attrezzature collettive erano reperiti soprattutto nelle aree di espansione, la nuova strategia richiede un’accurata ponderazione di ciò che è da sottoporre ad esproprio, sia per la decadenza quinquennale del vincolo,sia per l’elevato costo di esproprio delle aree interne alla città consolidata. Può in questo caso essere d’aiuto lo strumento della perequazione urbanistica, reperendo spazi pubblici nei comparti perequati senza che questo si traduca in vincoli preordinati all’esproprio.
Come si ricorderà il Piano strutturale, distintamente per ogni parte di città (cioè le 12 UTOE), ha indicato il dimensionamento massimo sostenibile per ciascuna destinazione.
Occorre di nuovo evidenziare le implicazioni che queste previsioni comportano alla luce del fatto che gli interventi si realizzeranno attraverso la trasformazione del patrimonio edilizio esistente: ciòcomporta che gli spazi necessari ad assicurare una distribuzione equilibratadelle funzioni non possono essere reperiti in aree di espansione (operazione evidentemente più agevole), ma esclusivamente attraverso il recupero. Complessivamente il Piano strutturale ha quantificato in oltre 1.000.000 di mq. gli spazi in cerca di una nuova destinazione relativi ad immobili che hanno perso la loro destinazione originaria e nella maggior parte dei casi dismessi o sottoutilizzati. Per l’utilizzazione di questi spazi il Piano Strutturale ha già dato alcune indicazioni:
1) ha preso atto dell’impossibilità di localizzare puntualmente cambi di destinazione di dimensioni contenute e ininfluenti in termini di modifica dei carichi urbanistici,
2) ha individuato conseguentemente una soglia(2.000mq.) al di sotto della quale non viene effettuato alcun prelievo dal dimensionamento del Piano Strutturale (e ci si limita ad applicare la disciplina ordinaria);
3) per gli interventi che superano la soglia di 2.000 mq. il Regolamento Urbanistico, in base alla legge regionale,devedettare indicazioni precise anche per quanto riguarda la quantità di superficie utile lorda riferita a ciascun intervento; previsione non semplice se si considera che una parte cospicua del patrimonio da recuperare è di valore storico-architettonico per cui le quote di destinazione d’uso sottoposte al vaglio della progettazione potrebbero rivelarsi incompatibili con la morfologia dell’edificio e con il livello di tutela.
A questo punto l’unica possibilità che ci consentiva, in tempi relativamente brevi, di avere un grado di conoscenza adeguato alla definizione della parte strategica del regolamento urbanistico (quella cioè a cui guardiamo in un orizzonte quinquennale) è il ricorso ad una procedura di evidenza pubblicaattraverso la quale i soggetti legittimati pubblici e privati possanomanifestare l’interesse a trasformare il proprio immobile fornendo dati tecnici indispensabili e illustrando le caratteristiche della proposta di trasformazione. L’avviso sarà pubblicato il 19 febbraio 2013 e saràovviamente accessibile in rete.
Se il ricorso all’avviso pubblico muove dalla necessità di una conoscenza più dettagliatadel patrimonio edilizio esistente per le suddette finalità, esso permette al contempo di verificare la “maturità”dell’intervento ovvero quanto la proposta, sia essa pubblica che privata, abbia presupposti sufficientemente definiti sulla trasformazione da attuare.
Non solo, l’avviso può permettere all’Amministrazione comunale di richiedere da subito livelli prestazionali minimi in termini di qualità architettonica e sostenibilità ambientale, nonchè di qualificazione del contesto in termini di reperimento di standard o comunque di modalità che consentano di ottenere un concreto miglioramento della qualità dell’abitare.
Poiché da parte di qualcuno si è voluto leggere in questo procedimento un modo surrettizio di introdurre forme di urbanistica contrattata è necessario ribadire ancora che non è prevista alcuna forma di trattativa. Questo è soltanto un metodo, più rapido e più efficiente, di raccogliere informazioni di dettaglio circa i progettipiù significativi che i soggetti interessati, pubblici e privati,in coerenza con il Piano Strutturale, ipotizzano di realizzare.
Trattandosi di un avviso pubblico di carattere ricognitivo è evidente che non costituisce in alcun modo un vincolo di accettazione da parte dell’Amministrazione che espliciterà le scelte del primo Regolamento Urbanistico ritenute più opportune. La stessa opportunità di proposta è estesaalle trasformazioni oggettodi perequazione urbanisticaper la quale il Piano Strutturale ha quantificato in 150.000 mq la superficie da trasferire da contesti densi ad altre aree della città.
L’avviso stabilisce che, entro 60 giorni dalla sua pubblicazione, possano essere presentate manifestazioni di interesse corredate da un’individuazione cartografica in scala adeguata con specificazione della superficie utile lorda e della destinazione attuale, dalla documentazione attestante l’eventuale dismissione (che dovrà essere antecedente di almeno 1 anno dalla data dell’avviso), da una relazione che dettaglia l’intervento proposto e le destinazioni ipotizzate, la sua compatibilità ambientale con indicazione dei tempi, dei costi e delle convenienze pubbliche.
L’istruttoria delle proposte che verranno presentate, in parallelo con la predisposizione del rapporto concernente la valutazione ambientale strategica,ci consentirà di portare il Regolamento Urbanistico in consiglio entro la prossima estate.
Saremo a circa 2 anni dall’approvazione del Piano Strutturale. Un periodo del quale è opportuno dar conto perché in questo arco di tempo si è sviluppato un lavoro molto complesso e di dimensioni enormi. E vorrei qui sottolineare che si è svolto esclusivamente con forze interne agli uffici ai quali vogliodare atto della qualità del risultato, ringraziandoli per l’impegno profuso.
In questi mesi si è effettuata una ricognizione di tutti i piani attuativi e dei progetti convenzionati, anche precedenti al PRG del 1998.La finalità è stata quella di accertare che cosa , negli anni, è stato dato alla città in termini di opere di urbanizzazione (attrezzature pubbliche, verde, strade, ecc).Si può avere un’idea dell’entità di tale lavoro considerando che sono stati analizzati i dossierconcernenti 258 piani attuativi e progetti unitari convenzionati, oltre a 1000 documenti relativi alle aree di trasformazione edoltre 500relativi alle opere di urbanizzazione.
Il quadro conoscitivo è stato integrato dalla ricostruzione delle segnalazioni dei cittadini, singoli ed organizzati, che, successivamente al 1998, hanno evidenziato inadeguatezze del PRG vigente. A queste si è aggiunta quella parte di osservazioni al Piano Strutturale che, per loro natura, trattavano temi inerenti il Regolamento Urbanistico. Complessivamente le richieste esaminate sono state oltre il migliaio.
Una specifica campagna di indagini sul campo ha riguardato il centro storico UNESCO. I tecnici comunali hanno percorso fisicamente tutte le strade interne alla cerchia dei viali, circa 90 km., censendo 6.387 edifici e scattando quasi 15.000 foto allo scopo di accertare le caratteristiche di ogni singolo edificioin relazione ai vincoli da confermare o modificare. Tali vincoli vennero fissati dal PRG del 1998 che identificò, nell’ambito delle zone A (centro storico e centri storici minori) le tipologie degli edifici in 8 categorie con un’articolazione di vincoli che andavano dal restauro conservativo alla demolizione senza ricostruzione.
La verificasvolta ha in effetti messo in luce un esito problematico mettendo in luce alcune lacune che non sempre consentivano una corretta rappresentazione del vincolo. Pertanto, nell’ottica di rendere un’informazione quanto più accurata possibile al cittadino che vuole effettuare un intervento su un edificio, si è provveduto a verificare, estendendo l’analisi a tutto il territorio comunale,la sussistenza dei vincoli con il supporto della Soprintendenza.
Ci apprestiamo a concludere un percorso che consegnerà alla città uno strumento fondamentale di sviluppo che, escludendo il consumo di ulteriori risorse territoriali e puntando in maniera radicale sul recupero dell’esistente, rappresenta un paradigma sicuramente innovativo nella pratica urbanistica anche recente.
Una città che si rigenera, secondo un’idea che abbiamo provato a sintetizzare con l’espressione “una città più bella, più sostenibilee più semplice”. Che però non si costruisce attraverso una lettura semplificata della realtà.
Sia consentita a questo riguardo un’ultima riflessione.
Abbiamo ritenuto di non doverci considerare appagati per la capacità di formulare dettagliate previsioni di quello che ci piacerebbe e di quello che è permesso. Ci siamo posti il problema di formulare previsioni che si realizzano. E questo ci ha portato a considerare che anche i processi di rigenerazione urbana, nei quali è il Comune a tenere il timone, sono in realtà processi complessi, che vedono l’interlocuzione di una pluralità di attori.
Da qui l’importanza che abbiamo dato, e che continueremo a dare in questa fase conclusiva, ai percorsi partecipativi, formali e informali che ci hanno visti e che ci vedrannoimpegnati a moltiplicare le occasioni di incontro e di ascolto; e di cui sarà dato pieno conto a questa assemblea cui spetta, non occorre ricordarlo, la responsabilità delle scelte finali".

(ag)